Sydsvenska Dagbladet publicerade igår ett debattinlägg av Ingmar Karlsson, Sveriges generalkonsul i Istanbul 2001-2008 och sedan 2009 verksam vid Centrum för Mellanöstenstudier vid Lunds universitet. ”Erkännande av Palestina hotar ingen fredsprocess” hävdar Karlsson i rubriken. Artikeln är ett hopkop av det dravel vi vant oss att höra från akademiker som sysslar med Mellanöstern.
Det som motiverade Karlsson att skriva sitt debattinlägg var alltså palestiniernas planerade jippo i FN senare i veckan. Precis som så många andra som helt saknar insikt i frågan tror Karlsson att den förmodade omröstningen i Generalförsamligen på något sätt kan trolla fram en palestinsk stat. Men som Israels premiärminister Binyamin Netanyahu sa under regeringssammanträdet i söndags, ”I Generalförsamligen är det möjligt att bestämma att solen går upp i väster och ned i öster.” En palestinsk stat kommer inte att uppstå i FN hur mycket Karlsson och hans sort än tycker att den ska uppstå. En rudimentär koll på FN-stadgan räcker för att förstå att palestiniernas plan är utsiktslös.
Trots att palestiniernas plan är utsiktslös finns det farhågor att deras FN-jippo hotar fredsprocessen, eftersom det finns en punkt i interimsavtalet från 1995 som säger att ingen sida får vidta åtgärder under interimsperioden som kan påverka den slutgiltiga utgången. Om palestinierna begär fullt medlemskap i FN innebär det alltså att de bryter mot en fundamental punkt i Osloavtalet. Man kan alltså tycka att en palestinsk stat ska etableras på Västbanken och Gaza och ändå konstatera att det palestinierna gör nu hotar utsikterna för framtida fredsförhandlingar. I grund och botten är det alltså en fråga om skillnaden mellan är och bör. Sånt man lär sig i lekis.
Och det är här Karlssons bristande intellektuella heder blir uppenbar. ”Israel har systematiskt motarbetat fredsprocessen i mer än trettio år,” hävdar han. Sedan slutet på 70-talet, alltså, eller början av 80-talet. Sist jag kollade inleddes inte fredsprocessen förrän 1993. Israel har alltså enligt Karlsson motarbetat en fredsprocess som inte… existerade?
Men okej, vi unnar honom denna dumhet. Vad är beviset för att Israel systematiskt har motarbetat fredsprocessen? Jo, en artikel i Haaretz från 1969 där en viss Yehoshafat Harkabi ger uttryck för en kompromisslös hållning gentemot den arabiska fienden. Karlsson presenterar Harkabi som ”tidigare chef för Israels militära underrättelsetjänst” men glömmer att nämna att han avgick från den posten 1959. En person som var chef för Israels militära underrättelsetjänst på 1950-talet, som skrev en artikel i Haaretz 1969 och som dog 1994, precis i början av fredsprocessen, är alltså i Karlssons stilla sinne ett bergfast bevis för att ”Israel systematiskt har motarbetat fredsprocessen.”
Inte ett ord om att Yehoshafat Harkabi sedermera kom att förespråka förhandlingar med PLO och etableringen av en palestinsk stat (hoppsan, Karlsson glömde visst att läsa den boken). Sedan 1970-talet, då man till och med i arbetarpartiet vägrade använda ordet ”palestinier”, har det skett en ideologisk förskjutning i den israeliska opinionen. Idag stödjer en majoritet av Israels befolkning etableringen av en palestinsk stat. Senast igår sa Yigal Palmor, talesman för Israels utrikesdepartement, ”Israel motsätter sig inte en palestinsk stat. Israel vill ha fredlig samexistens, sida vid sida med en framtida palestinsk stat. Men fred kan bara uppnås genom direkta samtal.” Idag säger alltså Israels högerregering det som var otänkbart för en vänsterregering att säga på 1970-talet. Det har kallats utveckling, det har kallats nationellt mognande och det har kallats en sionistisk identitetskris, men det är ett faktum: tanken på en palestinsk stat har stöd av en trygg majoritet av Israels befolkning. Om man följer nyheterna och läser en bok nu och då kommer inte detta konstaterande som en överraskning. Men om man bara läser gulnande tidningsurklipp från slutet av 1960-talet i sitt akademiska elfenbenstorn kan man lätt svepas upp i de där klassiska inbillningarna om judiska ränker och dubbelspel.
Paul Widen, Jerusalem
Jag brukar ofta kritisera media och skriva att media väldigt ofta vinklar sina nyheter och ibland även ljuger. Sanningen är den att Israel har försökt att få till en långvarig fred ett flertal gånger, och palestinerna har också fått flera chanser, men tyvärr så vill de (palestinierna) alltid ha hela kakan. Det finns en väldigt bra video på youtube som förklarar detta. Här är länken.
Peter, Stockholm
onsdag 21 september 2011
söndag 18 september 2011
Juridiska aspekter på palestiniernas septemberplaner i FN, del 3
Här kommer den tredje och sista delen av ett föredrag med Avi Bell, professor i juridik vid Bar Ilan-universitetet i Israel och San Diego-universitetet i USA, i vilket han fortsätter att förklara de grundläggande juridiska och politiska aspekterna på palestiniernas planerade ansökan om FN-medlemskap. Jag brukar normalt inte skriva inlägg som är längre än en A4-sida, men eftersom ämnet är högaktuellt och ganska komplicerat tycker jag att det är försvarligt att ge ämnet det utrymme som det faktiskt kräver om man vill förstå det. Ni får ursäkta att min översättning ibland hemfaller åt kanslisvenska, men jag hoppas att professorns föredrag ändå ska vara begripligt.
Paul Widen, Jerusalem
Fråga: Sedan Osloavtalen har Israel och PLO slutit en massa avtal och fördrag. Avtalen skapade den palestinska myndigheten. Det finns en enorm mängd samarbete mellan parterna. Det har sagts att Israel antingen kommer att upphäva eller dra sig tillbaka från vissa avtal om palestinierna ensidigt går vidare till FN. Vad kan hända i FN som kan förändra Osloavtalens juridiska ställning?
Svar: Det finns en punkt i interimsavtalet från 1995 som säger att ingen sida får vidta åtgärder under interimsperioden som kan påverka den slutgiltiga utgången. Den israeliska tolkningen av palestiniernas steg är att det bryter mot denna bestämmelse. Vilket det förmodligen gör. Men betyder det att avtalen är vid vägs ände? Nej, inte nödvändigtvis. Israel kan välja att se detta som en fundamental överträdelse eller som en icke-fundamental överträdelse, men även om Israel väljer att se det som en fundamental överträdelse innebär det inte nödvändigtvis att avtalen upphävs. Ärligt talat har palestinierna gjort sig skyldiga till fundamentala överträdelser förut, i ansenlig mängd, och Israel har av olika skäl bedömt det som smartare att inte hävda att avtalen är upphävda. Det är inte heller tydligt för mig att palestinierna ser detta som ett hot. Detta är mer skränande än faktisk information. Det är ett av hoten som har framförts men jag är inte så säker på att det kommer bli verklighet. I vilket fall som helst skulle det inte ske för att Generalförsamlingen tar det ena eller det andra beslutet, utan för att det är så avtalen har utformas: ja, det skulle vara en fundamental överträdelse, nästan säkert, men det betyder inte att något alls med nödvändighet kommer att ske som följd.
Fråga: Om detta är en icke-händelse som inte kommer att förändra något, kommer det då inte heller att påverka möjligheten till fortsatta förhandlingar om gränser, Jerusalems status, bosättningarna, osv?
Svar: Jag är inte säker på att vi har förhandlingar vid horisonten, tyvärr. Jag tycker att det är tämligen klart att Abbas fattade ett beslut någonstans i början av Obamas presidentskap, att direkta förhandlingar är mindre fördelaktiga än andra alternativ. I en intervju som han gav till David Ignatius, om jag minns rätt, sa han att han inte såg något akut behov av att fortsätta förhandlingarna, att det fanns bättre alternativ för tillfället. I en debattartikel i New York Times tidigare i år beskrev han strategin bakom sin FN-satsning, där han menade att han såg den som början på en större diplomatisk och juridisk offensiv mot Israel. Det är så jag tycker att man ska se på saken, snarare än att fråga sig hur det kommer att påverka förhandlingarna. Jag tror inte att förhandlingarna kommer att återupptas förrän Abbas ändrar sin strategi. Jag ser inget på horisonten som ser ut att kunna ändra hans åsikt. Vad vi har sett under de senaste månaderna är att sidorna har grävt ner sig. Politiskt tror jag att det säkert kommer att bli svårare för palestinierna att förhandla efter detta. Abbas har mer eller mindre sagt att det inte finns förutsättningar för några förhandlingar och att palestinierna därför inte har något annat val än att gå till FN. Att då nästa dag vända sig om och säga, ”OK, nu när vi har varit i FN och fått vad vi fick, nu är förhandlingar möjliga igen.” Det verkar inte riktigt som att det är den typ av steg som han kommer att kunna motivera. Jag tror att hela processen av att gräva ner sig kommer att göra det svårt för honom att backa och gå tillbaka till förhandlingsbordet. Och samma sak gäller Israel, som beskrivit detta som ett fientligt steg. Kan man efter all denna uppschasning om att det är ett fientligt steg bara vända sig om och säga, ”Allt är glömt, låt oss gå tillbaka till förhandlingsbordet”? Politiskt är det svårt att se. Men när det gäller själva förhandlingarna kan sidorna komma överens om vad de vill, de kunde det innan och de kan det fortfarande.
Fråga: Det måste väl finnas någon juridisk skillnad, någon anledning till varför de vänder sig till Generalförsamlingen? Varför skulle de gå till Generalförsamlingen om steget vore helt obetydligt?
Svar: Jag tror att anledningen till att de beslutade sig för att vända sig till Generalförsamlingen var att de inte nödvändigtvis tänkte igenom alla steg i förväg. En av spekulationerna som gjorts är att den palestinska FN-delegationen kommer att be att bli erkänd som en statlig observatör, istället för att som nu bara betraktas som en icke-statlig observatör. Nu måste man förstå att Palestina redan nu, som en icke-statlig observatör, har alla rättigheter som statliga observatörer. Idag betraktas de som en icke-statlig observatör, men de är inte som någon annan icke-statlig observatör. Palestinierna är icke-statliga observatörer i likhet med Internationella rödakorskommittén (ICRC), som har vissa rättigheter, men ICRC:s rättigheter är inte samma som palestiniernas rättigheter. Palestinierna har redan fått sina rättigheter uppgraderade och deras rättigheter är idag i princip identiska med de rättigheter som icke-medlemsstater har. Så de kan delta i debatter och kommittéer, de får finansiering osv. Detta är saker som icke-statliga observatör annars inte får. Hotet om omklassificering från icke-statlig observatör inbegriper egentligen inte en uppgradering av deras status. Det kan vara betydelsefullt i det att andra internationella organ som påverkas av Generalförsamlingen då kanske kommer att vara mer benägna att betrakta Palestina som en stat. Så lyder egentligen argumentet. Och det kan det. Under årens lopp har det varit palestiniernas strategi att försöka bli antagen till dessa organ, och detta är ytterligare ett steg i denna strategi. Jag tror att fler steg kommer att tas i framtiden i försöken att lyfta fram deras anspråk, men en omröstning i Generalförsamlingen åstadkommer i och för sig inte detta.
Fråga: Vilka konsekvenser kommer den palestinska resolutionen i FN att ha för Gaza?
Svar: För att besvara denna fråga det är värt att gå tillbaka till ICC (Internationella brottmålsdomstolen). Palestinierna har redan presenterat en anslutningsansökan till ICC i syfte att väcka åtal för brott i Gaza. ”Palestina”, dvs. PLO/palestinska myndigheten-Palestina, hävdar att Gaza är en del av sagda stat, trots att territoriet faktiskt kontrolleras av någon annan. Detta är… intressant. Låt oss föreställa oss att vi beslutar oss för att jag faktiskt har fel i min analys av territorium-ingrediensen: låt oss säga att vi beslutar oss för att någonstans, på något sätt, finns det faktiskt en palestinsk myndighet som har kontroll över ett faktiskt territorium. Till exempel område A, OK? Ramalla är nu staten Palestina. Innebär det att staten Palestinas jurisdiktion och suveränitet sträcker sig till Gazaremsan, eller ens till Jeriko eller Jenin? Svaret är nej, det behöver det inte nödvändigtvis betyda. Palestina skulle kunna ta sig över tröskeln för vad som krävs för att betraktas som en självständig stat och ändå inte betraktas som den suveräna makten över alla de områden som man gör anspråk på.
Fråga: För att palestiniernas ansökan ska godkännas krävs det bara en enkel majoritet, såvida inte en medlemsstat kräver två tredjedels majoritet, är det korrekt?
Svar: Omröstning om medlemskap i FN kräver en majoritet i rösterna i Säkerhetsrådet [och inga veton av permanenta medlemmar] och sedan två tredjedelar av rösterna i Generalförsamlingen. Men kommer detta att betraktas som en omröstning om medlemskap? Förmodligen inte, eftersom deras ansökan kommer att få veto i Säkerhetsrådet.
Fråga: Och en omröstning om att betraktas som icke-medlemsstat, kräver det också två tredjedels majoritet?
Svar: Jag är inte säker på att det finns något i regelboken om det. Det finns definitivt inte något i FN-stadgan om det eftersom begreppet ”icke-medlemsstat” inte existerar i FN-stadgan. Jag har aldrig tittat på Generalförsamlingens sammanträdesregler. Hur många röster som krävs kommer förmodligen att kräva ett beslut från ordföranden.
Fråga: Varför råder det en sådan oro i Israel beträffande detta?
Svar: Det är en bra fråga. Jag är inte helt säker att jag har svaret på den. Den israeliska oron började, tror jag, med försvarsminister Ehud Baraks beskrivning av palestiniernas planerade drag som en ”politisk tsunami” för ett halvår sedan. Det han hade i åtanke då var förmodligen att han gjorde kopplingen att om Generalförsamlingen röster igenom resolutionen, kommer plötsligt alla andra fördragsorgan att sedan rösta på samma sätt. Det vore oroande. Israel hade just denna dåliga erfarenhet med Goldstonerapporten, och det vore ett verkligt problem om en domstol eller ett domstolsliknande organ skulle kunna ta beslut som är mycket aggressiva mot Israel, som Israel sedan i allt väsentligt inte skulle ha något sätt att besvara. Så löd farhågorna. Juridiskt sett är detta inte vad som kommer att ske. Politiskt sett förhåller det sig som så att desto mer väsen Israel gör, desto mindre sannolikt är det att detta kommer att ske. Men det finns vissa politiska samband mellan de två, så man kan förstå den israeliska oron i den meningen, att andra fördragsorgan kanske kommer att ta detta som en signal för att nedgradera Israels anspråk eller att vidta aggressiva rättsliga åtgärder mot Israel. Men jag tror inte att det handlar om vad palestinierna gör juridiskt, utan mer om vad de gör politiskt, och delvis kanske Israels oro har att göra med en missuppfattning av hur politiken kommer att spelas ut. Det kan, med andra ord, vara så att hotet är överdrivet.
Fråga: Kan palestinierna själva, som icke-statliga observatörer, presentera resolutionsförslag i Generalförsamlingen?
Svar: Det kommer att krävas en stat som agerar sponsor för förslaget. Men en av förmånerna som de har som en del av sin status som en icke-statlig observatör och som inga andra observatörer har är rätten att presentera resolutioner till ordföranden. Det sker ingen omröstning förrän det finns en statlig sponsor, men de kan alltid presentera resolutionsförslag, och det gör de hela tiden. Majoriteten av resolutionerna mot Israel är skrivna av den palestinska delegationen.
Fråga: Vissa israeliska politiker hävdar att när en palestinsk stat erkänns kommer eventuella missiler som avfyrats från Gaza mot Israel att betraktas som en krigshandling. Skulle något ändras i denna mening, dvs. att Israel skulle vara mer fri att besvara sådana attacker?
Svar: Jag tror inte det. I internationell rätt finns det något som kallas för internationella väpnade konflikter och något som kallas för icke-internationella väpnade konflikter. Stater har i vissa avseenden större rättigheter att agera i icke-internationella väpnade konflikter än i internationella väpnade konflikter. Nu förhåller det sig som så att den Internationella domstolen [ICJ, ej att förväxla med den Internationella brottmålsdomstolen, ICC] i Haag i sitt yttrande från 2004 om barriären, kallat ”Muren som är byggd på de ockuperade palestinska områdena”, konstaterade att terroristattacker vars förrövare utgått från bortom den Gröna linjen inte ger Israel rätt till självförsvar, eftersom den Gröna linjen inte är en internationell gräns. Därför råder det ingen internationell väpnad konflikt och därför har Israel inte rätt till självförsvar. Nu tror jag faktiskt att detta tekniskt sett är korrekt, men det är också tekniskt sett irrelevant, eftersom man visserligen behöver kunna hävda rätt till självförsvar för att korsa en internationell gräns för att attackera en annan stat, men detta krävs inte en i en icke-internationell väpnad konflikt. Om stater inte korsar internationella gränser behöver de inte någon juridisk doktrin som ger dem tillstånd att sätta in sina trupper varhelst de vill för att bemöta militära hot, så länge de efterlever internationell humanitär rätt. Om det är en internationell väpnad konflikt har Israel rätt till självförsvar, och om det är en icke-internationell väpnad konflikt har Israel ändå rätt att sätta in trupper. För övrigt kan tilläggas att i Palmer rapporten, den om flottiljen-incidenten 2010, konstateras det att Gazas status är oklart [om det är att betraktas som en stat eller inte]: konflikten är väldigt likt en internationell väpnad konflikt och Israel är berett att behandla det som en internationell väpnad konflikt, så rapporten drar slutsatsen att den lag som ska gälla är som den som rör internationella väpnade konflikter, med den givna följden att Israel givetvis har rätt till självförsvar. Så skulle det ändra något om Generalförsamlingen röstar igenom en resolution? Jag kan inte se hur det skulle göra det.
Fråga: Det finns massor av palestinska diplomatiska beskickningar runt om i världen. Efter omröstningen i FN, kommer de länder som stödjer staten Palestina att uppgradera beskickningarna till faktiska ambassader, och kommer det att göra någon skillnad juridiskt, internationellt, att staten Palestina nu får ambassader och ambassadörer?
Svar: De har redan ambassader och ambassadörer. Återigen, det finns 130 stater i världen som har erkänt staten Palestina. I några av dem kallas den palestinska beskickningen ”Palestinas ambassad”, i andra inte. Vad som pågår runt om i världen är att PLO, eller den palestinska myndigheten, beroende på vilken hatt de bär just den dagen, går till stat efter stat och ber länder att uppgradera deras beskickningar till ambassader och deras diplomater till ambassadörer. Under sommaren pågick detta i Latinamerika. Detta är något som kontinuerligt pågår och som kommer att fortsätta. Kommer vi att se flera stater ändra sin position efter om omröstning i Generalförsamling? Jag tvivlar på det. De flesta länder har redan högljutt diskuterat den här frågan och kommer att fortsätta att göra det efteråt. Det pågick diskussioner i en rad länder i Europa, det diskuterades i Ryssland, det fanns diskussioner i Latinamerika och de kommer att fortsätta. De stater som inte har ambassader kommer att överväga att uppgradera dem till ambassader. Jag tror faktiskt att det i vissa av dem kommer att uppstå en omvänd diskussion. Säkerligen kommer någon i Europa att framföra argumentet att palestiniernas beskickning istället bör nedgraderas som straff för deras unilaterala handlande. Jag tror inte att det kommer att resultera i något, men det är en debatt som kommer att föras. Ingenting kommer att hända på den magiska dagen efter att de har lagt fram en resolution och omröstningen skett, såvitt jag kan förstå.
Fråga: Kan du säga något om Samverkan för fred-resolutionen [Uniting for Peace-resolution, Generalförsamlingsresolution 377], som har föreslagits som en väg framåt för palestinierna om Säkerhetsrådet skulle välja att inte acceptera deras ansökan om FN-medlemsskap?
Svar: Detta är antingen ett missförstånd av Israels förra ambassadör till FN eller, mer troligt, en missuppfattning av reportern som intervjuade henne, men vid en viss punkt blev detta en stor sak i Israel. Samverkan för fred är en procedurmässig resolution med syfte att föra vissa saker till omröstning i Generalförsamlingen som Säkerhetsrådet inte kan rösta om. Anledningen till att detta är nödvändigt är för att det står i FN-stadgan att Generalförsamlingen inte ska göra rekommendationer i frågor som ligger under Säkerhetsrådets jurisdiktion. Konflikten mellan Israel och palestinierna ligger på Säkerhetsrådets permanenta dagordning. Varje resolution avslutas alltid med frasen ”Säkerhetsrådet hänskjuter frågan” vilket betyder att Säkerhetsrådet fortfarande anser att frågan ligger under deras jurisdiktion. Enligt FN-stadgan är Generalförsamlingen inte tänkt att utfärda rekommendationer i sådana frågor, men det gör den hela tiden ändå. Ibland kommer man ihåg att åberopa Samverkan för fred-resolutionen, men oftast inte. Den utfärdar ändå rekommendationer och ingen ägnar saken någon uppmärksamhet. Ger Samverkan för fred-resolutionen Generalförsamlingen makt att göra någonting utöver det den faktiskt har mandat att göra, nämligen att ta saker i övervägande? Nej, resolutionen ger den rätt att utfärda rekommendationer under omständigheter där den annars inte hade kunnat utfärda rekommendationer. Kan den omvandla dessa rekommendationer till lag, med stöd av Samverkan för fred-resolutionen? Nej. Vissa människor tycks tro att denna resolution gör det möjligt för Generalförsamlingen att agera som om den vore Säkerhetsrådet och genomdriva bindande resolutioner eller utfärda bindande sanktioner, och det gör den inte. Generalförsamlingen kan, med eller utan Samverkan för fred-resolutionen, imorgon rekommendera militära och ekonomiska sanktioner mot vilken stat som helst, det är bara det att de inte kommer att vara bindande för någon stat.
Avi Bell, professor i juridik vid Bar Ilan-universitetet i Israel och San Diego-universitetet i USA
Paul Widen, Jerusalem
Fråga: Sedan Osloavtalen har Israel och PLO slutit en massa avtal och fördrag. Avtalen skapade den palestinska myndigheten. Det finns en enorm mängd samarbete mellan parterna. Det har sagts att Israel antingen kommer att upphäva eller dra sig tillbaka från vissa avtal om palestinierna ensidigt går vidare till FN. Vad kan hända i FN som kan förändra Osloavtalens juridiska ställning?
Svar: Det finns en punkt i interimsavtalet från 1995 som säger att ingen sida får vidta åtgärder under interimsperioden som kan påverka den slutgiltiga utgången. Den israeliska tolkningen av palestiniernas steg är att det bryter mot denna bestämmelse. Vilket det förmodligen gör. Men betyder det att avtalen är vid vägs ände? Nej, inte nödvändigtvis. Israel kan välja att se detta som en fundamental överträdelse eller som en icke-fundamental överträdelse, men även om Israel väljer att se det som en fundamental överträdelse innebär det inte nödvändigtvis att avtalen upphävs. Ärligt talat har palestinierna gjort sig skyldiga till fundamentala överträdelser förut, i ansenlig mängd, och Israel har av olika skäl bedömt det som smartare att inte hävda att avtalen är upphävda. Det är inte heller tydligt för mig att palestinierna ser detta som ett hot. Detta är mer skränande än faktisk information. Det är ett av hoten som har framförts men jag är inte så säker på att det kommer bli verklighet. I vilket fall som helst skulle det inte ske för att Generalförsamlingen tar det ena eller det andra beslutet, utan för att det är så avtalen har utformas: ja, det skulle vara en fundamental överträdelse, nästan säkert, men det betyder inte att något alls med nödvändighet kommer att ske som följd.
Fråga: Om detta är en icke-händelse som inte kommer att förändra något, kommer det då inte heller att påverka möjligheten till fortsatta förhandlingar om gränser, Jerusalems status, bosättningarna, osv?
Svar: Jag är inte säker på att vi har förhandlingar vid horisonten, tyvärr. Jag tycker att det är tämligen klart att Abbas fattade ett beslut någonstans i början av Obamas presidentskap, att direkta förhandlingar är mindre fördelaktiga än andra alternativ. I en intervju som han gav till David Ignatius, om jag minns rätt, sa han att han inte såg något akut behov av att fortsätta förhandlingarna, att det fanns bättre alternativ för tillfället. I en debattartikel i New York Times tidigare i år beskrev han strategin bakom sin FN-satsning, där han menade att han såg den som början på en större diplomatisk och juridisk offensiv mot Israel. Det är så jag tycker att man ska se på saken, snarare än att fråga sig hur det kommer att påverka förhandlingarna. Jag tror inte att förhandlingarna kommer att återupptas förrän Abbas ändrar sin strategi. Jag ser inget på horisonten som ser ut att kunna ändra hans åsikt. Vad vi har sett under de senaste månaderna är att sidorna har grävt ner sig. Politiskt tror jag att det säkert kommer att bli svårare för palestinierna att förhandla efter detta. Abbas har mer eller mindre sagt att det inte finns förutsättningar för några förhandlingar och att palestinierna därför inte har något annat val än att gå till FN. Att då nästa dag vända sig om och säga, ”OK, nu när vi har varit i FN och fått vad vi fick, nu är förhandlingar möjliga igen.” Det verkar inte riktigt som att det är den typ av steg som han kommer att kunna motivera. Jag tror att hela processen av att gräva ner sig kommer att göra det svårt för honom att backa och gå tillbaka till förhandlingsbordet. Och samma sak gäller Israel, som beskrivit detta som ett fientligt steg. Kan man efter all denna uppschasning om att det är ett fientligt steg bara vända sig om och säga, ”Allt är glömt, låt oss gå tillbaka till förhandlingsbordet”? Politiskt är det svårt att se. Men när det gäller själva förhandlingarna kan sidorna komma överens om vad de vill, de kunde det innan och de kan det fortfarande.
Fråga: Det måste väl finnas någon juridisk skillnad, någon anledning till varför de vänder sig till Generalförsamlingen? Varför skulle de gå till Generalförsamlingen om steget vore helt obetydligt?
Svar: Jag tror att anledningen till att de beslutade sig för att vända sig till Generalförsamlingen var att de inte nödvändigtvis tänkte igenom alla steg i förväg. En av spekulationerna som gjorts är att den palestinska FN-delegationen kommer att be att bli erkänd som en statlig observatör, istället för att som nu bara betraktas som en icke-statlig observatör. Nu måste man förstå att Palestina redan nu, som en icke-statlig observatör, har alla rättigheter som statliga observatörer. Idag betraktas de som en icke-statlig observatör, men de är inte som någon annan icke-statlig observatör. Palestinierna är icke-statliga observatörer i likhet med Internationella rödakorskommittén (ICRC), som har vissa rättigheter, men ICRC:s rättigheter är inte samma som palestiniernas rättigheter. Palestinierna har redan fått sina rättigheter uppgraderade och deras rättigheter är idag i princip identiska med de rättigheter som icke-medlemsstater har. Så de kan delta i debatter och kommittéer, de får finansiering osv. Detta är saker som icke-statliga observatör annars inte får. Hotet om omklassificering från icke-statlig observatör inbegriper egentligen inte en uppgradering av deras status. Det kan vara betydelsefullt i det att andra internationella organ som påverkas av Generalförsamlingen då kanske kommer att vara mer benägna att betrakta Palestina som en stat. Så lyder egentligen argumentet. Och det kan det. Under årens lopp har det varit palestiniernas strategi att försöka bli antagen till dessa organ, och detta är ytterligare ett steg i denna strategi. Jag tror att fler steg kommer att tas i framtiden i försöken att lyfta fram deras anspråk, men en omröstning i Generalförsamlingen åstadkommer i och för sig inte detta.
Fråga: Vilka konsekvenser kommer den palestinska resolutionen i FN att ha för Gaza?
Svar: För att besvara denna fråga det är värt att gå tillbaka till ICC (Internationella brottmålsdomstolen). Palestinierna har redan presenterat en anslutningsansökan till ICC i syfte att väcka åtal för brott i Gaza. ”Palestina”, dvs. PLO/palestinska myndigheten-Palestina, hävdar att Gaza är en del av sagda stat, trots att territoriet faktiskt kontrolleras av någon annan. Detta är… intressant. Låt oss föreställa oss att vi beslutar oss för att jag faktiskt har fel i min analys av territorium-ingrediensen: låt oss säga att vi beslutar oss för att någonstans, på något sätt, finns det faktiskt en palestinsk myndighet som har kontroll över ett faktiskt territorium. Till exempel område A, OK? Ramalla är nu staten Palestina. Innebär det att staten Palestinas jurisdiktion och suveränitet sträcker sig till Gazaremsan, eller ens till Jeriko eller Jenin? Svaret är nej, det behöver det inte nödvändigtvis betyda. Palestina skulle kunna ta sig över tröskeln för vad som krävs för att betraktas som en självständig stat och ändå inte betraktas som den suveräna makten över alla de områden som man gör anspråk på.
Fråga: För att palestiniernas ansökan ska godkännas krävs det bara en enkel majoritet, såvida inte en medlemsstat kräver två tredjedels majoritet, är det korrekt?
Svar: Omröstning om medlemskap i FN kräver en majoritet i rösterna i Säkerhetsrådet [och inga veton av permanenta medlemmar] och sedan två tredjedelar av rösterna i Generalförsamlingen. Men kommer detta att betraktas som en omröstning om medlemskap? Förmodligen inte, eftersom deras ansökan kommer att få veto i Säkerhetsrådet.
Fråga: Och en omröstning om att betraktas som icke-medlemsstat, kräver det också två tredjedels majoritet?
Svar: Jag är inte säker på att det finns något i regelboken om det. Det finns definitivt inte något i FN-stadgan om det eftersom begreppet ”icke-medlemsstat” inte existerar i FN-stadgan. Jag har aldrig tittat på Generalförsamlingens sammanträdesregler. Hur många röster som krävs kommer förmodligen att kräva ett beslut från ordföranden.
Fråga: Varför råder det en sådan oro i Israel beträffande detta?
Svar: Det är en bra fråga. Jag är inte helt säker att jag har svaret på den. Den israeliska oron började, tror jag, med försvarsminister Ehud Baraks beskrivning av palestiniernas planerade drag som en ”politisk tsunami” för ett halvår sedan. Det han hade i åtanke då var förmodligen att han gjorde kopplingen att om Generalförsamlingen röster igenom resolutionen, kommer plötsligt alla andra fördragsorgan att sedan rösta på samma sätt. Det vore oroande. Israel hade just denna dåliga erfarenhet med Goldstonerapporten, och det vore ett verkligt problem om en domstol eller ett domstolsliknande organ skulle kunna ta beslut som är mycket aggressiva mot Israel, som Israel sedan i allt väsentligt inte skulle ha något sätt att besvara. Så löd farhågorna. Juridiskt sett är detta inte vad som kommer att ske. Politiskt sett förhåller det sig som så att desto mer väsen Israel gör, desto mindre sannolikt är det att detta kommer att ske. Men det finns vissa politiska samband mellan de två, så man kan förstå den israeliska oron i den meningen, att andra fördragsorgan kanske kommer att ta detta som en signal för att nedgradera Israels anspråk eller att vidta aggressiva rättsliga åtgärder mot Israel. Men jag tror inte att det handlar om vad palestinierna gör juridiskt, utan mer om vad de gör politiskt, och delvis kanske Israels oro har att göra med en missuppfattning av hur politiken kommer att spelas ut. Det kan, med andra ord, vara så att hotet är överdrivet.
Fråga: Kan palestinierna själva, som icke-statliga observatörer, presentera resolutionsförslag i Generalförsamlingen?
Svar: Det kommer att krävas en stat som agerar sponsor för förslaget. Men en av förmånerna som de har som en del av sin status som en icke-statlig observatör och som inga andra observatörer har är rätten att presentera resolutioner till ordföranden. Det sker ingen omröstning förrän det finns en statlig sponsor, men de kan alltid presentera resolutionsförslag, och det gör de hela tiden. Majoriteten av resolutionerna mot Israel är skrivna av den palestinska delegationen.
Fråga: Vissa israeliska politiker hävdar att när en palestinsk stat erkänns kommer eventuella missiler som avfyrats från Gaza mot Israel att betraktas som en krigshandling. Skulle något ändras i denna mening, dvs. att Israel skulle vara mer fri att besvara sådana attacker?
Svar: Jag tror inte det. I internationell rätt finns det något som kallas för internationella väpnade konflikter och något som kallas för icke-internationella väpnade konflikter. Stater har i vissa avseenden större rättigheter att agera i icke-internationella väpnade konflikter än i internationella väpnade konflikter. Nu förhåller det sig som så att den Internationella domstolen [ICJ, ej att förväxla med den Internationella brottmålsdomstolen, ICC] i Haag i sitt yttrande från 2004 om barriären, kallat ”Muren som är byggd på de ockuperade palestinska områdena”, konstaterade att terroristattacker vars förrövare utgått från bortom den Gröna linjen inte ger Israel rätt till självförsvar, eftersom den Gröna linjen inte är en internationell gräns. Därför råder det ingen internationell väpnad konflikt och därför har Israel inte rätt till självförsvar. Nu tror jag faktiskt att detta tekniskt sett är korrekt, men det är också tekniskt sett irrelevant, eftersom man visserligen behöver kunna hävda rätt till självförsvar för att korsa en internationell gräns för att attackera en annan stat, men detta krävs inte en i en icke-internationell väpnad konflikt. Om stater inte korsar internationella gränser behöver de inte någon juridisk doktrin som ger dem tillstånd att sätta in sina trupper varhelst de vill för att bemöta militära hot, så länge de efterlever internationell humanitär rätt. Om det är en internationell väpnad konflikt har Israel rätt till självförsvar, och om det är en icke-internationell väpnad konflikt har Israel ändå rätt att sätta in trupper. För övrigt kan tilläggas att i Palmer rapporten, den om flottiljen-incidenten 2010, konstateras det att Gazas status är oklart [om det är att betraktas som en stat eller inte]: konflikten är väldigt likt en internationell väpnad konflikt och Israel är berett att behandla det som en internationell väpnad konflikt, så rapporten drar slutsatsen att den lag som ska gälla är som den som rör internationella väpnade konflikter, med den givna följden att Israel givetvis har rätt till självförsvar. Så skulle det ändra något om Generalförsamlingen röstar igenom en resolution? Jag kan inte se hur det skulle göra det.
Fråga: Det finns massor av palestinska diplomatiska beskickningar runt om i världen. Efter omröstningen i FN, kommer de länder som stödjer staten Palestina att uppgradera beskickningarna till faktiska ambassader, och kommer det att göra någon skillnad juridiskt, internationellt, att staten Palestina nu får ambassader och ambassadörer?
Svar: De har redan ambassader och ambassadörer. Återigen, det finns 130 stater i världen som har erkänt staten Palestina. I några av dem kallas den palestinska beskickningen ”Palestinas ambassad”, i andra inte. Vad som pågår runt om i världen är att PLO, eller den palestinska myndigheten, beroende på vilken hatt de bär just den dagen, går till stat efter stat och ber länder att uppgradera deras beskickningar till ambassader och deras diplomater till ambassadörer. Under sommaren pågick detta i Latinamerika. Detta är något som kontinuerligt pågår och som kommer att fortsätta. Kommer vi att se flera stater ändra sin position efter om omröstning i Generalförsamling? Jag tvivlar på det. De flesta länder har redan högljutt diskuterat den här frågan och kommer att fortsätta att göra det efteråt. Det pågick diskussioner i en rad länder i Europa, det diskuterades i Ryssland, det fanns diskussioner i Latinamerika och de kommer att fortsätta. De stater som inte har ambassader kommer att överväga att uppgradera dem till ambassader. Jag tror faktiskt att det i vissa av dem kommer att uppstå en omvänd diskussion. Säkerligen kommer någon i Europa att framföra argumentet att palestiniernas beskickning istället bör nedgraderas som straff för deras unilaterala handlande. Jag tror inte att det kommer att resultera i något, men det är en debatt som kommer att föras. Ingenting kommer att hända på den magiska dagen efter att de har lagt fram en resolution och omröstningen skett, såvitt jag kan förstå.
Fråga: Kan du säga något om Samverkan för fred-resolutionen [Uniting for Peace-resolution, Generalförsamlingsresolution 377], som har föreslagits som en väg framåt för palestinierna om Säkerhetsrådet skulle välja att inte acceptera deras ansökan om FN-medlemsskap?
Svar: Detta är antingen ett missförstånd av Israels förra ambassadör till FN eller, mer troligt, en missuppfattning av reportern som intervjuade henne, men vid en viss punkt blev detta en stor sak i Israel. Samverkan för fred är en procedurmässig resolution med syfte att föra vissa saker till omröstning i Generalförsamlingen som Säkerhetsrådet inte kan rösta om. Anledningen till att detta är nödvändigt är för att det står i FN-stadgan att Generalförsamlingen inte ska göra rekommendationer i frågor som ligger under Säkerhetsrådets jurisdiktion. Konflikten mellan Israel och palestinierna ligger på Säkerhetsrådets permanenta dagordning. Varje resolution avslutas alltid med frasen ”Säkerhetsrådet hänskjuter frågan” vilket betyder att Säkerhetsrådet fortfarande anser att frågan ligger under deras jurisdiktion. Enligt FN-stadgan är Generalförsamlingen inte tänkt att utfärda rekommendationer i sådana frågor, men det gör den hela tiden ändå. Ibland kommer man ihåg att åberopa Samverkan för fred-resolutionen, men oftast inte. Den utfärdar ändå rekommendationer och ingen ägnar saken någon uppmärksamhet. Ger Samverkan för fred-resolutionen Generalförsamlingen makt att göra någonting utöver det den faktiskt har mandat att göra, nämligen att ta saker i övervägande? Nej, resolutionen ger den rätt att utfärda rekommendationer under omständigheter där den annars inte hade kunnat utfärda rekommendationer. Kan den omvandla dessa rekommendationer till lag, med stöd av Samverkan för fred-resolutionen? Nej. Vissa människor tycks tro att denna resolution gör det möjligt för Generalförsamlingen att agera som om den vore Säkerhetsrådet och genomdriva bindande resolutioner eller utfärda bindande sanktioner, och det gör den inte. Generalförsamlingen kan, med eller utan Samverkan för fred-resolutionen, imorgon rekommendera militära och ekonomiska sanktioner mot vilken stat som helst, det är bara det att de inte kommer att vara bindande för någon stat.
Avi Bell, professor i juridik vid Bar Ilan-universitetet i Israel och San Diego-universitetet i USA
tisdag 13 september 2011
Juridiska aspekter på palestiniernas septemberplaner i FN, del 2
Det spekuleras allt mer intensivt kring vad som kommer att hända den 20 september när palestinierna planerar att framföra en medlemsansökan till FN:s Generalförsamling. Här nedan följer del två av ett föredrag med Avi Bell, professor i juridik vid Bar Ilan-universitetet i Israel och San Diego-universitetet i USA, där han fortsätter att förklara de grundläggande juridiska aspekterna på palestiniernas septemberplaner. Detta var tänkt att bli den andra och sista delen av Avi Bells föredrag, men av utrymmesskäl delar jag upp det ytterligare. Del tre (och eventuellt en fjärde del) kommer framöver.
Paul Widen, Jerusalem
Fråga: Är det sant att FN:s Generalförsamling kan erkänna en befintlig stat, men att den inte kan utse en entitet till en stat?
Svar: Generalförsamlingen kan utse vad den vill, men frågan är vad det har för rättslig verkan om Generalförsamlingen skulle utse en entitet till en stat. Detta kan vara av intresse för oss om vi anser att ett erkännande är viktigt, men det påverkar egentligen inte de övriga ingredienserna som krävs för att betraktas som en självständig stat. Så det kommer inte att göra något till en stat som inte är en stat. Det kommer inte göra något till en icke-stat som är en stat. Generalförsamlingens beslut är en åsikt.
Fråga: Kan du berätta lite om de potentiella rättsliga konsekvenserna i USA, de åtgärder som den amerikanska kongressen har hotat att vidta?
Svar: Det har framförts ett antal olika förslag på vad som kan hända, hur USA skulle kunna svara på ett palestinskt initiativ i FN. Några av dem är riktade mot FN och några av dem är riktade mot den palestinska myndigheten/PLO. USA har ett komplicerat förhållande till den palestinska myndigheten/PLO. USA ger direkt stöd till den palestinska myndigheten, kontant och på andra sätt. USA ger indirekt stöd genom ett antal olika organisationer, till exempel ger USA stöd till UNRWA, som ger stöd till den palestinska myndigheten. Ett av hoten är att USA kommer att minska eller upphöra att ge detta stöd. Det finns andra åtgärdsförslag, exempelvis de diplomatiska förbindelser som USA har. USA erkänner PLO som den legitima representanten för det palestinska folket och PLO har en beskickning i Washington, DC. PLO:s beskickning håller öppet så länge som USA:s regering varje halvår anger att PLO lever upp till vissa villkor, som beskrivs i den lagstiftning som utformades för detta syfte, villkor som i grunden har att göra med att PLO inte får vara inblandad i terrorism. Det har framförts ett hot om att detta inte längre kommer att ske [dvs att USA skulle sluta säga att PLO inte är inblandad i terrorism]. Jag tror inte att det är ett särskilt realistiskt hot, men om USA gör det, skulle PLO:s beskickning i USA behöva läggas ner. Inte särskilt troligt. Sedan har vi de sanktioner som föreslagits mot FN, att USA skulle upphöra med sina inbetalningar av vissa typer av avgifter till de FN-organ som accepterar Palestina som en stat. Detta är ett lagförslag som den amerikanska administrationen motsätter sig, så det är svårt att se hur det någonsin skulle kunna släppas igenom. Faktum är att det amerikanska utrikesdepartementet officiellt har uttalat sig mot det. Men det är ett hot. Om du tittar på de realistiska hoten har de att göra med stöd, både direkt och indirekt, till den palestinska myndigheten. Kommer detta att avskräcka dem? Palestinierna själva säger nej. Men det har skränats mycket och en hel del desinformation har spridits, så det är svårt att vara säker.
Fråga: Hur viktigt är det att det palestinska området inte har en internationellt erkänd gräns, den gröna linjen?
Svar: Det finns faktiskt ett mycket bra prejudikat på denna fråga, och det är Israel självt. Detta var ett argument som framfördes när Israels medlemskap i FN debatterades. Det hävdades av de arabiska staterna att Israel inte kunde hävda att den hade ett territorium, eftersom gränserna till detta territorium fortfarande var omtvistade. På den tiden erkände inga av de omkringliggande staterna sina gränser med Israel. Var och en av dem, Libanon, Syrien, Jordanien och Egypten, hade bara vapenstilleståndlinjer med Israel, och i vart och ett av vapenstilleståndsavtalen stod det att stilleståndslinjerna inte var gränser och att ingen av sidorna gjorde avkall på sina fordringar. Konsensus var då – den grund på vilken Israel röstades fram som medlem, och det är allmänt accepterat som sant än idag – att gränstvister inte upphäver territorium-ingrediensen. Det räcker med att det finns något territorium alls. Det är inte nödvändigt att hela detta territorium är obestritt. Beträffande detta har alltså palestinierna inga problem. Det faktum att gränserna kommer att bestridas är inte en relevant i frågan.
Fråga: Om palestinierna erkänns av FN som ett icke-medlemsland, hur kommer detta att påverka Israel i till exempel ICC (internationella brottsmålsdomstolen)?
Svar: Jag tror att många människor i Israel har en tendens att blanda ihop två frågor som inte har något med varandra att göra. Palestiniernas status i FN är en fråga. Deras förmåga att ansluta sig till organisationer som ICC är en annan fråga. Nu pågår det en ansträngning bland palestinierna att bli erkända av ICC. Kanske kommer ICC att acceptera dem, kanske inte. Om ICC lutar mot att acceptera palestinierna kan det vara politiskt lägligt för dem att vänta tills efter det att Generalförsamlingen röstat om ett godkännande av staten Palestina som en icke-medlemsstat, men juridiskt gör det inte någon skillnad, och det är inte ens klart att det spelar en så värst stor politisk roll heller. Sannolikheten är stor – jag tror inte att den är större än 50%, men den är inte mindre än 20% – att Palestina, oavsett vad som händer i Generalförsamlingen, kommer att erkännas som en stat såvitt det anbelangar ICC. Men det bestämmandet är upp till ICC. Åklagaren skulle i så fall ta det beslutet och sedan skulle det vara upp till domstolen att avgöra huruvida den håller med om åklagarens beslut. Finns det en sådan chans? Det finns en sådan chans. Jag tycker att det är ett misstag att man inte tar detta hot på allvar i Israel. Jag tycker också att det är ett misstag att tro att det börjar eller slutar när FN:s Generalförsamling går till omröstning. Omröstningen har verkligen mycket litet med saken att göra.
Avi Bell, professor i juridik vid Bar Ilan-universitetet i Israel och San Diego-universitetet i USA
Paul Widen, Jerusalem
Fråga: Är det sant att FN:s Generalförsamling kan erkänna en befintlig stat, men att den inte kan utse en entitet till en stat?
Svar: Generalförsamlingen kan utse vad den vill, men frågan är vad det har för rättslig verkan om Generalförsamlingen skulle utse en entitet till en stat. Detta kan vara av intresse för oss om vi anser att ett erkännande är viktigt, men det påverkar egentligen inte de övriga ingredienserna som krävs för att betraktas som en självständig stat. Så det kommer inte att göra något till en stat som inte är en stat. Det kommer inte göra något till en icke-stat som är en stat. Generalförsamlingens beslut är en åsikt.
Fråga: Kan du berätta lite om de potentiella rättsliga konsekvenserna i USA, de åtgärder som den amerikanska kongressen har hotat att vidta?
Svar: Det har framförts ett antal olika förslag på vad som kan hända, hur USA skulle kunna svara på ett palestinskt initiativ i FN. Några av dem är riktade mot FN och några av dem är riktade mot den palestinska myndigheten/PLO. USA har ett komplicerat förhållande till den palestinska myndigheten/PLO. USA ger direkt stöd till den palestinska myndigheten, kontant och på andra sätt. USA ger indirekt stöd genom ett antal olika organisationer, till exempel ger USA stöd till UNRWA, som ger stöd till den palestinska myndigheten. Ett av hoten är att USA kommer att minska eller upphöra att ge detta stöd. Det finns andra åtgärdsförslag, exempelvis de diplomatiska förbindelser som USA har. USA erkänner PLO som den legitima representanten för det palestinska folket och PLO har en beskickning i Washington, DC. PLO:s beskickning håller öppet så länge som USA:s regering varje halvår anger att PLO lever upp till vissa villkor, som beskrivs i den lagstiftning som utformades för detta syfte, villkor som i grunden har att göra med att PLO inte får vara inblandad i terrorism. Det har framförts ett hot om att detta inte längre kommer att ske [dvs att USA skulle sluta säga att PLO inte är inblandad i terrorism]. Jag tror inte att det är ett särskilt realistiskt hot, men om USA gör det, skulle PLO:s beskickning i USA behöva läggas ner. Inte särskilt troligt. Sedan har vi de sanktioner som föreslagits mot FN, att USA skulle upphöra med sina inbetalningar av vissa typer av avgifter till de FN-organ som accepterar Palestina som en stat. Detta är ett lagförslag som den amerikanska administrationen motsätter sig, så det är svårt att se hur det någonsin skulle kunna släppas igenom. Faktum är att det amerikanska utrikesdepartementet officiellt har uttalat sig mot det. Men det är ett hot. Om du tittar på de realistiska hoten har de att göra med stöd, både direkt och indirekt, till den palestinska myndigheten. Kommer detta att avskräcka dem? Palestinierna själva säger nej. Men det har skränats mycket och en hel del desinformation har spridits, så det är svårt att vara säker.
Fråga: Hur viktigt är det att det palestinska området inte har en internationellt erkänd gräns, den gröna linjen?
Svar: Det finns faktiskt ett mycket bra prejudikat på denna fråga, och det är Israel självt. Detta var ett argument som framfördes när Israels medlemskap i FN debatterades. Det hävdades av de arabiska staterna att Israel inte kunde hävda att den hade ett territorium, eftersom gränserna till detta territorium fortfarande var omtvistade. På den tiden erkände inga av de omkringliggande staterna sina gränser med Israel. Var och en av dem, Libanon, Syrien, Jordanien och Egypten, hade bara vapenstilleståndlinjer med Israel, och i vart och ett av vapenstilleståndsavtalen stod det att stilleståndslinjerna inte var gränser och att ingen av sidorna gjorde avkall på sina fordringar. Konsensus var då – den grund på vilken Israel röstades fram som medlem, och det är allmänt accepterat som sant än idag – att gränstvister inte upphäver territorium-ingrediensen. Det räcker med att det finns något territorium alls. Det är inte nödvändigt att hela detta territorium är obestritt. Beträffande detta har alltså palestinierna inga problem. Det faktum att gränserna kommer att bestridas är inte en relevant i frågan.
Fråga: Om palestinierna erkänns av FN som ett icke-medlemsland, hur kommer detta att påverka Israel i till exempel ICC (internationella brottsmålsdomstolen)?
Svar: Jag tror att många människor i Israel har en tendens att blanda ihop två frågor som inte har något med varandra att göra. Palestiniernas status i FN är en fråga. Deras förmåga att ansluta sig till organisationer som ICC är en annan fråga. Nu pågår det en ansträngning bland palestinierna att bli erkända av ICC. Kanske kommer ICC att acceptera dem, kanske inte. Om ICC lutar mot att acceptera palestinierna kan det vara politiskt lägligt för dem att vänta tills efter det att Generalförsamlingen röstat om ett godkännande av staten Palestina som en icke-medlemsstat, men juridiskt gör det inte någon skillnad, och det är inte ens klart att det spelar en så värst stor politisk roll heller. Sannolikheten är stor – jag tror inte att den är större än 50%, men den är inte mindre än 20% – att Palestina, oavsett vad som händer i Generalförsamlingen, kommer att erkännas som en stat såvitt det anbelangar ICC. Men det bestämmandet är upp till ICC. Åklagaren skulle i så fall ta det beslutet och sedan skulle det vara upp till domstolen att avgöra huruvida den håller med om åklagarens beslut. Finns det en sådan chans? Det finns en sådan chans. Jag tycker att det är ett misstag att man inte tar detta hot på allvar i Israel. Jag tycker också att det är ett misstag att tro att det börjar eller slutar när FN:s Generalförsamling går till omröstning. Omröstningen har verkligen mycket litet med saken att göra.
Avi Bell, professor i juridik vid Bar Ilan-universitetet i Israel och San Diego-universitetet i USA
måndag 12 september 2011
Juridiska aspekter på palestiniernas septemberplaner i FN, del 1
Det spekuleras allt mer intensivt kring vad som kommer att hända den 20 september när palestinierna planerar att framföra en medlemsansökan till FN:s Generalförsamling. Avi Bell, professor i juridik vid Bar Ilan-universitetet i Israel och San Diego-universitetet i USA, förklarade idag vissa grundläggande juridiska aspekter på palestiniernas septemberplaner för en grupp journalister här i Jerusalem. Eftersom hans föredrag var ganska långt har jag delat upp det i två delar. Del ett följer här nedan. Del två ser förhoppningsvis dagens ljus imorgon.
Paul Widen, Jerusalem
Låt oss försöka förstå vad som kommer att hända i FN, för att sedan förstå vad detta kommer att innebära. Det har funnits lite oklarheter kring palestiniernas planer, men såvitt jag kan förstå dem ser de ut så här: den palestinska myndigheten, eller kanske PLO, det är inte helt klart och de tenderar att fungera som alter egon; det är inte helt klart när en av parterna handlar vem som är den avsedda aktören; men tydligen kommer den palestinska myndigheten/PLO att frambära en begäran till FN:s Säkerhetsråd om att bli antagen som medlemsstat i FN. Tydligen kommer USA då att lägga in sitt veto mot denna begäran. Begäran kommer sedan att gå till Generalförsamlingen. Enligt FN-stadgan kan FN:s Generalförsamling bara ha en omröstning om en ny medlemsstat om detta har rekommenderats av Säkerhetsrådet. Så tydligen kommer palestiniernas begäran vid den här tidpunkten! att vara död. Generalförsamlingens ordförande, liksom Generalsekreteraren och diverse andra figurer har redan gjort klart att utan en rekommendation av Säkerhetsrådet kommer Generalförsamlingen inte att rösta om att godkänna staten Palestina som medlemsstat. Vid den tidpunkten, efter att deras första begäran har dött, kommer tydligen en andra begäran att frambäras. Vi vet inte exakt hur denna andra begäran kommer att se ut. Den kan vara i form av en begäran att ändra karaktär på PLO:s delegation till Generalförsamlingen. I Generalförsamlingen finns för tillfället en delegation som kallas för ”Palestina.” ”Palestina” representerar PLO. Den brukade kallas för ”PLO:s delegation,” men de ändrade beteckningen för ungefär 15 år sedan, även om delegationen fortfarande representerar PLO. De kan begära en uppgradering av sin status, men den kan inte uppgraderas så värst mycket. Just nu betraktas delegationen som en obser! vatör med nästan alla privilegier som medlemsstaterna har. Det enda som de inte kan göra är att rösta som en medlemsstat. Det talas om att PLO kommer att begära att bli erkänd som en icke-medlemsstat. Detta kommer inte att formellt ge dem några nya befogenheter inom FN-systemet. Däremot kommer det kanske att övertyga andra att betrakta dem som en stat, vilket kan medföra vissa juridiska komplikationer. Men i stort verkar det inte som om det kommer att hända så mycket, förutom att en begäran kommer att avslås. En annan begäran kommer sedan eventuellt att frambringas. Jag vet inte om PLO i övrigt kommer att begära något i FN i september. Traditionellt presenterar palestinierna någonstans runt 18 antiisraeliska rekommendationer varje år. Alla röstas igenom och godkänns av Generalförsamlingen, så om det i år istället blir 19 eller 20 är jag inte så säker på om det gör så stor skillnad.
Denna formella process kommer alltså inte att åstadkomma särskilt mycket. Vad som är mer intressant är den informella processen, som ju faktiskt har pågått ganska länge. Palestinierna har i många år och i varierande grad försökt presentera sig som en stat och på olika sätt sökt tillträde till internationella organ och fördrag. 1988 utropades den självständiga staten Palestina av det palestinska nationella rådet (PNC). Det finns idag ungefär 130 stater i världen som erkänner staten Palestina. Vid vissa tidpunkter fanns det fler stater som erkände Palestina än de som erkände Staten Israel. Redan 1988 när palestinierna tog detta steg togs också vissa steg för att ansluta sig till internationella fördrag. Till exempel förklarade palestinierna 1989 i ett brev till det schweiziska förbundsrådet att de hade ratificerat de första fyra Genèvekonventionerna,! samt tilläggsprotokoll ett och två. Vid den tidpunkten förklarade det schweiziska förbundsrådet det inte var i stånd att avgöra huruvida brevet utgjorde ett anslutningsinstrument ”på grund av oenigheten inom det internationella samfundet kring existensen eller icke-existensen av en palestinsk stat.” Palestinierna gjorde något liknande för ett och ett halvt år sedan i den internationella brottmålsdomstolen (ICC). ”Staten Palestina,” dvs PLO med ett brevhuvud som det stod ”Palestina” på, skickade en begäran om anslutning till ICC i syfte att utreda brott som begåtts i Gaza. Detta gick till ICC:s åklagare, som svarade att de inte visste hur man skulle bemöta denna anslutningsbegäran, och därför sitter de fortfarande på den. ICC:s åklagare hade till och med utfrågningar om det och bjöd in olika icke-statliga organisationer och andra organ och bad om rekommendationer för hur man skulle svara på palestiniernas begäran. Seda! n dess har ICC:s åklagare avfärdat alla bidrag utom det som lämnades av ”staten Palestina,” som av någon anledning fortfarande är otillgänglig, så vi kan faktiskt inte se vilka argument som gjordes eller inte gjordes. Men detta är alltså en pågående process, att palestinierna försöker presentera sig som en befintlig stat och försöker ansluta sig till internationella organ. Det är ganska tydligt att utgången av en eventuell omröstning i Generalförsamlingen kommer att användas av palestinierna för att främja dessa argument, i kontakten med ICC, med internationella rödakorskommittén och kanske med andra. Men Generalförsamlingen tillför ingen formell legalitet med sin omröstning.
Om en entitet är en stat eller inte är inte något som är definierat i något fördrag. Det finns en allmän regel som används och som accepteras av alla i hela världen, en regel som gör gällande att en entitet måste uppfylla vissa villkor för att betraktas som en stat enligt internationell rätt. Dessa villkor omnämns i den första artikeln i den interamerikanska montevideokonventionen, som definierar vem som kan vara en del av den interamerikanska konventionen. Denna konvention har egentligen inget att göra med vad som är att betraktas som en självständig stat, men definitionen har kommit att ses som den sedvanliga formeln för vad som är att betrakta som en självständig stat. Den sedvanliga formeln kräver att en entitet har 1. territorium, 2. en permanent befolkning, 3. en regering som har effektiv kontroll, samt 4. kapacitet att bedriva utrikesförbindelser. Om! man har dessa fyra ingredienser, då är man en stat om man väljer att vara det. Om man inte har dem är man det inte. Nu finns det en minoritetsåsikt som gör gällande att utöver att uppfylla dessa fyra krav kommer man inte över tröskeln och blir en självständig stat förrän man erkänns som en sådan. Detta erkännande kan exempelvis ges av Generalförsamlingen eller genom att FN accepterar entiteten som medlem. Enligt denna minoritetsåsikt kan det vara viktigt för palestinierna att få detta erkännande, men sanningen är att om de är erkända av 130 stater så har de redan åtnjutit erkännande under en längre tid.
Problemet för palestinierna är att de bara har två av de fyra ingredienserna på plats, nämligen en permanent befolkning och förmåga att bedriva utrikesförbindelser. Man har ett problem i frågan om territorium. Det finns två entiteter här. Den som planerar att utropa sig som stat, dvs PLO och dess alter ego den palestinska myndigheten, har inte riktigt kontroll över något territorium. Den fungerar under den israeliska regeringen på Västbanken. I område A fungerar den också under den israeliska regeringen, både enligt Osloavtalet, som säger att all auktoritet under interimsperioden härrör från Staten Israel, och de facto, då den israeliska armén verkar i område A och den palestinska myndigheten inte kan verka fritt i dessa områden utan tillstånd från Israel. Så territorium är ett problem. Av samma anledning är effektiv regering ett problem. Det finns ing! en palestinsk regering på Västbanken som har det yttersta auktoriteten över något territorium. Permanent befolkning är inte ett problem, och tydligen inte heller kapaciteten att bedriva utrikesförbindelser, även om detta var något som det tvistades om i Osloavtalet: den palestinska myndigheten har formellt inte kapacitet att bedriva utrikesförbindelser, även om PLO har det.
Nu finns det dock en annan entitet där ute som faktiskt skulle kunna utropa sig som en självständig stat. Om Hamas vore intresserad av att utropa självständighet har de faktiskt ett mycket bättre läge. I motsats till den palestinska myndigheten/PLO på Västbanken är det område som Hamas faktiskt styr, Gazaremsan, inte underställt Israel. De samordnar inte med Israel, de rör sig fritt över hela territoriet precis som de vill och de har effektiv kontroll över detta territorium. De har alltså ett territorium, en permanent befolkning och en regering. Frågan är om de har kapacitet att bedriva utrikesförbindelser. Detta är i själva verket en fråga om huruvida de anser sig ha det. Förutsatt att de anser sig ha det, befinner de sig i ett perfekt läge, men Hamas är uppenbarligen inte intresserade av framhålla sig som statsmakten i staten Gaza. Vi står alltså inför en situati! on där vi har en entitet som inte har ingredienserna och som därför inte kan vara en stat. Sedan har vi en annan entitet som har ingredienserna men vill inte vara en stat.
Det finns en skillnad mellan vad som inledningsvis krävs för att betraktas som en självständig stat och vad som händer därefter. 2003 förlorade Irak effektiv kontroll över sitt eget territorium. En utländsk regering skickade dit sina trupper, de kom in, tog över och under två år fanns det inte någon irakisk regering. Upphörde Irak därmed att vara en stat? Svaret är nej. Generellt krävs det bara att en entitet inledningsvis har dessa ingredienser, och därefter, om en eller flera av ingredienserna försvinner, kommer man fortfarande att betraktas som en stat. Somalia har inte haft någon regering under ett antal år. Det är fortfarande en stat. Afghanistan har under perioder inte haft någon regering. Det var då fortfarande en stat. Om palestinierna i ett magiskt ögonblick skulle få ihop alla ingredienserna och passera tröskeln skulle de fortsätta att vara en självständ! ig stat även om de sedermera skulle komma att förlora en eller flera av ingredienserna. Men för närvarande, så länge de inte har en regering med effektiv kontroll över ett territorium, de har ett problem.
Jag tror att även förespråkare för palestinierna inser att de faktiska förhållanden som råder gör att palestiniernas läge är ganska svagt, så länge de inte har kontroll över Västbanken. Professor Guy Goodwin-Gill publicerade exempelvis ett rådgivande yttrande som bara var avsett för palestinierna själva, men det läcktes av Al-Jazeera och har nu spridits världen över. Detta rådgivande yttrande hade i grunden att göra med vad han ansåg som problemet att PLO kunde komma att förlora sin auktoritet i FN. Men vad som är viktigare för vår disukssion är att när han faktiskt kom till ingredienserna, menade han mer eller mindre att man inte kan bygga ett så värst trovärdigt resonemang om man vill hävda att palestinierna uppfyller de fyra kraven för en självständig stat. Palestiniernas septemberplaner är alltså mer en politisk gest än en juridisk gest. Inget kommer ! att hända i FN som kommer att innebära ett uppsving för deras anspråk i det avseendet.
Avi Bell, professor i juridik vid Bar Ilan-universitetet i Israel och San Diego-universitetet i USA
del två publiceras senare i veckan...
Paul Widen, Jerusalem
Låt oss försöka förstå vad som kommer att hända i FN, för att sedan förstå vad detta kommer att innebära. Det har funnits lite oklarheter kring palestiniernas planer, men såvitt jag kan förstå dem ser de ut så här: den palestinska myndigheten, eller kanske PLO, det är inte helt klart och de tenderar att fungera som alter egon; det är inte helt klart när en av parterna handlar vem som är den avsedda aktören; men tydligen kommer den palestinska myndigheten/PLO att frambära en begäran till FN:s Säkerhetsråd om att bli antagen som medlemsstat i FN. Tydligen kommer USA då att lägga in sitt veto mot denna begäran. Begäran kommer sedan att gå till Generalförsamlingen. Enligt FN-stadgan kan FN:s Generalförsamling bara ha en omröstning om en ny medlemsstat om detta har rekommenderats av Säkerhetsrådet. Så tydligen kommer palestiniernas begäran vid den här tidpunkten! att vara död. Generalförsamlingens ordförande, liksom Generalsekreteraren och diverse andra figurer har redan gjort klart att utan en rekommendation av Säkerhetsrådet kommer Generalförsamlingen inte att rösta om att godkänna staten Palestina som medlemsstat. Vid den tidpunkten, efter att deras första begäran har dött, kommer tydligen en andra begäran att frambäras. Vi vet inte exakt hur denna andra begäran kommer att se ut. Den kan vara i form av en begäran att ändra karaktär på PLO:s delegation till Generalförsamlingen. I Generalförsamlingen finns för tillfället en delegation som kallas för ”Palestina.” ”Palestina” representerar PLO. Den brukade kallas för ”PLO:s delegation,” men de ändrade beteckningen för ungefär 15 år sedan, även om delegationen fortfarande representerar PLO. De kan begära en uppgradering av sin status, men den kan inte uppgraderas så värst mycket. Just nu betraktas delegationen som en obser! vatör med nästan alla privilegier som medlemsstaterna har. Det enda som de inte kan göra är att rösta som en medlemsstat. Det talas om att PLO kommer att begära att bli erkänd som en icke-medlemsstat. Detta kommer inte att formellt ge dem några nya befogenheter inom FN-systemet. Däremot kommer det kanske att övertyga andra att betrakta dem som en stat, vilket kan medföra vissa juridiska komplikationer. Men i stort verkar det inte som om det kommer att hända så mycket, förutom att en begäran kommer att avslås. En annan begäran kommer sedan eventuellt att frambringas. Jag vet inte om PLO i övrigt kommer att begära något i FN i september. Traditionellt presenterar palestinierna någonstans runt 18 antiisraeliska rekommendationer varje år. Alla röstas igenom och godkänns av Generalförsamlingen, så om det i år istället blir 19 eller 20 är jag inte så säker på om det gör så stor skillnad.
Denna formella process kommer alltså inte att åstadkomma särskilt mycket. Vad som är mer intressant är den informella processen, som ju faktiskt har pågått ganska länge. Palestinierna har i många år och i varierande grad försökt presentera sig som en stat och på olika sätt sökt tillträde till internationella organ och fördrag. 1988 utropades den självständiga staten Palestina av det palestinska nationella rådet (PNC). Det finns idag ungefär 130 stater i världen som erkänner staten Palestina. Vid vissa tidpunkter fanns det fler stater som erkände Palestina än de som erkände Staten Israel. Redan 1988 när palestinierna tog detta steg togs också vissa steg för att ansluta sig till internationella fördrag. Till exempel förklarade palestinierna 1989 i ett brev till det schweiziska förbundsrådet att de hade ratificerat de första fyra Genèvekonventionerna,! samt tilläggsprotokoll ett och två. Vid den tidpunkten förklarade det schweiziska förbundsrådet det inte var i stånd att avgöra huruvida brevet utgjorde ett anslutningsinstrument ”på grund av oenigheten inom det internationella samfundet kring existensen eller icke-existensen av en palestinsk stat.” Palestinierna gjorde något liknande för ett och ett halvt år sedan i den internationella brottmålsdomstolen (ICC). ”Staten Palestina,” dvs PLO med ett brevhuvud som det stod ”Palestina” på, skickade en begäran om anslutning till ICC i syfte att utreda brott som begåtts i Gaza. Detta gick till ICC:s åklagare, som svarade att de inte visste hur man skulle bemöta denna anslutningsbegäran, och därför sitter de fortfarande på den. ICC:s åklagare hade till och med utfrågningar om det och bjöd in olika icke-statliga organisationer och andra organ och bad om rekommendationer för hur man skulle svara på palestiniernas begäran. Seda! n dess har ICC:s åklagare avfärdat alla bidrag utom det som lämnades av ”staten Palestina,” som av någon anledning fortfarande är otillgänglig, så vi kan faktiskt inte se vilka argument som gjordes eller inte gjordes. Men detta är alltså en pågående process, att palestinierna försöker presentera sig som en befintlig stat och försöker ansluta sig till internationella organ. Det är ganska tydligt att utgången av en eventuell omröstning i Generalförsamlingen kommer att användas av palestinierna för att främja dessa argument, i kontakten med ICC, med internationella rödakorskommittén och kanske med andra. Men Generalförsamlingen tillför ingen formell legalitet med sin omröstning.
Om en entitet är en stat eller inte är inte något som är definierat i något fördrag. Det finns en allmän regel som används och som accepteras av alla i hela världen, en regel som gör gällande att en entitet måste uppfylla vissa villkor för att betraktas som en stat enligt internationell rätt. Dessa villkor omnämns i den första artikeln i den interamerikanska montevideokonventionen, som definierar vem som kan vara en del av den interamerikanska konventionen. Denna konvention har egentligen inget att göra med vad som är att betraktas som en självständig stat, men definitionen har kommit att ses som den sedvanliga formeln för vad som är att betrakta som en självständig stat. Den sedvanliga formeln kräver att en entitet har 1. territorium, 2. en permanent befolkning, 3. en regering som har effektiv kontroll, samt 4. kapacitet att bedriva utrikesförbindelser. Om! man har dessa fyra ingredienser, då är man en stat om man väljer att vara det. Om man inte har dem är man det inte. Nu finns det en minoritetsåsikt som gör gällande att utöver att uppfylla dessa fyra krav kommer man inte över tröskeln och blir en självständig stat förrän man erkänns som en sådan. Detta erkännande kan exempelvis ges av Generalförsamlingen eller genom att FN accepterar entiteten som medlem. Enligt denna minoritetsåsikt kan det vara viktigt för palestinierna att få detta erkännande, men sanningen är att om de är erkända av 130 stater så har de redan åtnjutit erkännande under en längre tid.
Problemet för palestinierna är att de bara har två av de fyra ingredienserna på plats, nämligen en permanent befolkning och förmåga att bedriva utrikesförbindelser. Man har ett problem i frågan om territorium. Det finns två entiteter här. Den som planerar att utropa sig som stat, dvs PLO och dess alter ego den palestinska myndigheten, har inte riktigt kontroll över något territorium. Den fungerar under den israeliska regeringen på Västbanken. I område A fungerar den också under den israeliska regeringen, både enligt Osloavtalet, som säger att all auktoritet under interimsperioden härrör från Staten Israel, och de facto, då den israeliska armén verkar i område A och den palestinska myndigheten inte kan verka fritt i dessa områden utan tillstånd från Israel. Så territorium är ett problem. Av samma anledning är effektiv regering ett problem. Det finns ing! en palestinsk regering på Västbanken som har det yttersta auktoriteten över något territorium. Permanent befolkning är inte ett problem, och tydligen inte heller kapaciteten att bedriva utrikesförbindelser, även om detta var något som det tvistades om i Osloavtalet: den palestinska myndigheten har formellt inte kapacitet att bedriva utrikesförbindelser, även om PLO har det.
Nu finns det dock en annan entitet där ute som faktiskt skulle kunna utropa sig som en självständig stat. Om Hamas vore intresserad av att utropa självständighet har de faktiskt ett mycket bättre läge. I motsats till den palestinska myndigheten/PLO på Västbanken är det område som Hamas faktiskt styr, Gazaremsan, inte underställt Israel. De samordnar inte med Israel, de rör sig fritt över hela territoriet precis som de vill och de har effektiv kontroll över detta territorium. De har alltså ett territorium, en permanent befolkning och en regering. Frågan är om de har kapacitet att bedriva utrikesförbindelser. Detta är i själva verket en fråga om huruvida de anser sig ha det. Förutsatt att de anser sig ha det, befinner de sig i ett perfekt läge, men Hamas är uppenbarligen inte intresserade av framhålla sig som statsmakten i staten Gaza. Vi står alltså inför en situati! on där vi har en entitet som inte har ingredienserna och som därför inte kan vara en stat. Sedan har vi en annan entitet som har ingredienserna men vill inte vara en stat.
Det finns en skillnad mellan vad som inledningsvis krävs för att betraktas som en självständig stat och vad som händer därefter. 2003 förlorade Irak effektiv kontroll över sitt eget territorium. En utländsk regering skickade dit sina trupper, de kom in, tog över och under två år fanns det inte någon irakisk regering. Upphörde Irak därmed att vara en stat? Svaret är nej. Generellt krävs det bara att en entitet inledningsvis har dessa ingredienser, och därefter, om en eller flera av ingredienserna försvinner, kommer man fortfarande att betraktas som en stat. Somalia har inte haft någon regering under ett antal år. Det är fortfarande en stat. Afghanistan har under perioder inte haft någon regering. Det var då fortfarande en stat. Om palestinierna i ett magiskt ögonblick skulle få ihop alla ingredienserna och passera tröskeln skulle de fortsätta att vara en självständ! ig stat även om de sedermera skulle komma att förlora en eller flera av ingredienserna. Men för närvarande, så länge de inte har en regering med effektiv kontroll över ett territorium, de har ett problem.
Jag tror att även förespråkare för palestinierna inser att de faktiska förhållanden som råder gör att palestiniernas läge är ganska svagt, så länge de inte har kontroll över Västbanken. Professor Guy Goodwin-Gill publicerade exempelvis ett rådgivande yttrande som bara var avsett för palestinierna själva, men det läcktes av Al-Jazeera och har nu spridits världen över. Detta rådgivande yttrande hade i grunden att göra med vad han ansåg som problemet att PLO kunde komma att förlora sin auktoritet i FN. Men vad som är viktigare för vår disukssion är att när han faktiskt kom till ingredienserna, menade han mer eller mindre att man inte kan bygga ett så värst trovärdigt resonemang om man vill hävda att palestinierna uppfyller de fyra kraven för en självständig stat. Palestiniernas septemberplaner är alltså mer en politisk gest än en juridisk gest. Inget kommer ! att hända i FN som kommer att innebära ett uppsving för deras anspråk i det avseendet.
Avi Bell, professor i juridik vid Bar Ilan-universitetet i Israel och San Diego-universitetet i USA
del två publiceras senare i veckan...
Prenumerera på:
Inlägg (Atom)