Juridiska aspekter på palestiniernas septemberplaner i FN, del 3

Här kommer den tredje och sista delen av ett föredrag med Avi Bell, professor i juridik vid Bar Ilan-universitetet i Israel och San Diego-universitetet i USA, i vilket han fortsätter att förklara de grundläggande juridiska och politiska aspekterna på palestiniernas planerade ansökan om FN-medlemskap. Jag brukar normalt inte skriva inlägg som är längre än en A4-sida, men eftersom ämnet är högaktuellt och ganska komplicerat tycker jag att det är försvarligt att ge ämnet det utrymme som det faktiskt kräver om man vill förstå det. Ni får ursäkta att min översättning ibland hemfaller åt kanslisvenska, men jag hoppas att professorns föredrag ändå ska vara begripligt.

Paul Widen, Jerusalem


Fråga: Sedan Osloavtalen har Israel och PLO slutit en massa avtal och fördrag. Avtalen skapade den palestinska myndigheten. Det finns en enorm mängd samarbete mellan parterna. Det har sagts att Israel antingen kommer att upphäva eller dra sig tillbaka från vissa avtal om palestinierna ensidigt går vidare till FN. Vad kan hända i FN som kan förändra Osloavtalens juridiska ställning?

Svar: Det finns en punkt i interimsavtalet från 1995 som säger att ingen sida får vidta åtgärder under interimsperioden som kan påverka den slutgiltiga utgången. Den israeliska tolkningen av palestiniernas steg är att det bryter mot denna bestämmelse. Vilket det förmodligen gör. Men betyder det att avtalen är vid vägs ände? Nej, inte nödvändigtvis. Israel kan välja att se detta som en fundamental överträdelse eller som en icke-fundamental överträdelse, men även om Israel väljer att se det som en fundamental överträdelse innebär det inte nödvändigtvis att avtalen upphävs. Ärligt talat har palestinierna gjort sig skyldiga till fundamentala överträdelser förut, i ansenlig mängd, och Israel har av olika skäl bedömt det som smartare att inte hävda att avtalen är upphävda. Det är inte heller tydligt för mig att palestinierna ser detta som ett hot. Detta är mer skränande än faktisk information. Det är ett av hoten som har framförts men jag är inte så säker på att det kommer bli verklighet. I vilket fall som helst skulle det inte ske för att Generalförsamlingen tar det ena eller det andra beslutet, utan för att det är så avtalen har utformas: ja, det skulle vara en fundamental överträdelse, nästan säkert, men det betyder inte att något alls med nödvändighet kommer att ske som följd.

Fråga: Om detta är en icke-händelse som inte kommer att förändra något, kommer det då inte heller att påverka möjligheten till fortsatta förhandlingar om gränser, Jerusalems status, bosättningarna, osv?

Svar: Jag är inte säker på att vi har förhandlingar vid horisonten, tyvärr. Jag tycker att det är tämligen klart att Abbas fattade ett beslut någonstans i början av Obamas presidentskap, att direkta förhandlingar är mindre fördelaktiga än andra alternativ. I en intervju som han gav till David Ignatius, om jag minns rätt, sa han att han inte såg något akut behov av att fortsätta förhandlingarna, att det fanns bättre alternativ för tillfället. I en debattartikel i New York Times tidigare i år beskrev han strategin bakom sin FN-satsning, där han menade att han såg den som början på en större diplomatisk och juridisk offensiv mot Israel. Det är så jag tycker att man ska se på saken, snarare än att fråga sig hur det kommer att påverka förhandlingarna. Jag tror inte att förhandlingarna kommer att återupptas förrän Abbas ändrar sin strategi. Jag ser inget på horisonten som ser ut att kunna ändra hans åsikt. Vad vi har sett under de senaste månaderna är att sidorna har grävt ner sig. Politiskt tror jag att det säkert kommer att bli svårare för palestinierna att förhandla efter detta. Abbas har mer eller mindre sagt att det inte finns förutsättningar för några förhandlingar och att palestinierna därför inte har något annat val än att gå till FN. Att då nästa dag vända sig om och säga, ”OK, nu när vi har varit i FN och fått vad vi fick, nu är förhandlingar möjliga igen.” Det verkar inte riktigt som att det är den typ av steg som han kommer att kunna motivera. Jag tror att hela processen av att gräva ner sig kommer att göra det svårt för honom att backa och gå tillbaka till förhandlingsbordet. Och samma sak gäller Israel, som beskrivit detta som ett fientligt steg. Kan man efter all denna uppschasning om att det är ett fientligt steg bara vända sig om och säga, ”Allt är glömt, låt oss gå tillbaka till förhandlingsbordet”? Politiskt är det svårt att se. Men när det gäller själva förhandlingarna kan sidorna komma överens om vad de vill, de kunde det innan och de kan det fortfarande.

Fråga: Det måste väl finnas någon juridisk skillnad, någon anledning till varför de vänder sig till Generalförsamlingen? Varför skulle de gå till Generalförsamlingen om steget vore helt obetydligt?

Svar: Jag tror att anledningen till att de beslutade sig för att vända sig till Generalförsamlingen var att de inte nödvändigtvis tänkte igenom alla steg i förväg. En av spekulationerna som gjorts är att den palestinska FN-delegationen kommer att be att bli erkänd som en statlig observatör, istället för att som nu bara betraktas som en icke-statlig observatör. Nu måste man förstå att Palestina redan nu, som en icke-statlig observatör, har alla rättigheter som statliga observatörer. Idag betraktas de som en icke-statlig observatör, men de är inte som någon annan icke-statlig observatör. Palestinierna är icke-statliga observatörer i likhet med Internationella rödakorskommittén (ICRC), som har vissa rättigheter, men ICRC:s rättigheter är inte samma som palestiniernas rättigheter. Palestinierna har redan fått sina rättigheter uppgraderade och deras rättigheter är idag i princip identiska med de rättigheter som icke-medlemsstater har. Så de kan delta i debatter och kommittéer, de får finansiering osv. Detta är saker som icke-statliga observatör annars inte får. Hotet om omklassificering från icke-statlig observatör inbegriper egentligen inte en uppgradering av deras status. Det kan vara betydelsefullt i det att andra internationella organ som påverkas av Generalförsamlingen då kanske kommer att vara mer benägna att betrakta Palestina som en stat. Så lyder egentligen argumentet. Och det kan det. Under årens lopp har det varit palestiniernas strategi att försöka bli antagen till dessa organ, och detta är ytterligare ett steg i denna strategi. Jag tror att fler steg kommer att tas i framtiden i försöken att lyfta fram deras anspråk, men en omröstning i Generalförsamlingen åstadkommer i och för sig inte detta.

Fråga: Vilka konsekvenser kommer den palestinska resolutionen i FN att ha för Gaza?

Svar: För att besvara denna fråga det är värt att gå tillbaka till ICC (Internationella brottmålsdomstolen). Palestinierna har redan presenterat en anslutningsansökan till ICC i syfte att väcka åtal för brott i Gaza. ”Palestina”, dvs. PLO/palestinska myndigheten-Palestina, hävdar att Gaza är en del av sagda stat, trots att territoriet faktiskt kontrolleras av någon annan. Detta är… intressant. Låt oss föreställa oss att vi beslutar oss för att jag faktiskt har fel i min analys av territorium-ingrediensen: låt oss säga att vi beslutar oss för att någonstans, på något sätt, finns det faktiskt en palestinsk myndighet som har kontroll över ett faktiskt territorium. Till exempel område A, OK? Ramalla är nu staten Palestina. Innebär det att staten Palestinas jurisdiktion och suveränitet sträcker sig till Gazaremsan, eller ens till Jeriko eller Jenin? Svaret är nej, det behöver det inte nödvändigtvis betyda. Palestina skulle kunna ta sig över tröskeln för vad som krävs för att betraktas som en självständig stat och ändå inte betraktas som den suveräna makten över alla de områden som man gör anspråk på.

Fråga: För att palestiniernas ansökan ska godkännas krävs det bara en enkel majoritet, såvida inte en medlemsstat kräver två tredjedels majoritet, är det korrekt?

Svar: Omröstning om medlemskap i FN kräver en majoritet i rösterna i Säkerhetsrådet [och inga veton av permanenta medlemmar] och sedan två tredjedelar av rösterna i Generalförsamlingen. Men kommer detta att betraktas som en omröstning om medlemskap? Förmodligen inte, eftersom deras ansökan kommer att få veto i Säkerhetsrådet.

Fråga: Och en omröstning om att betraktas som icke-medlemsstat, kräver det också två tredjedels majoritet?

Svar: Jag är inte säker på att det finns något i regelboken om det. Det finns definitivt inte något i FN-stadgan om det eftersom begreppet ”icke-medlemsstat” inte existerar i FN-stadgan. Jag har aldrig tittat på Generalförsamlingens sammanträdesregler. Hur många röster som krävs kommer förmodligen att kräva ett beslut från ordföranden.

Fråga: Varför råder det en sådan oro i Israel beträffande detta?

Svar: Det är en bra fråga. Jag är inte helt säker att jag har svaret på den. Den israeliska oron började, tror jag, med försvarsminister Ehud Baraks beskrivning av palestiniernas planerade drag som en ”politisk tsunami” för ett halvår sedan. Det han hade i åtanke då var förmodligen att han gjorde kopplingen att om Generalförsamlingen röster igenom resolutionen, kommer plötsligt alla andra fördragsorgan att sedan rösta på samma sätt. Det vore oroande. Israel hade just denna dåliga erfarenhet med Goldstonerapporten, och det vore ett verkligt problem om en domstol eller ett domstolsliknande organ skulle kunna ta beslut som är mycket aggressiva mot Israel, som Israel sedan i allt väsentligt inte skulle ha något sätt att besvara. Så löd farhågorna. Juridiskt sett är detta inte vad som kommer att ske. Politiskt sett förhåller det sig som så att desto mer väsen Israel gör, desto mindre sannolikt är det att detta kommer att ske. Men det finns vissa politiska samband mellan de två, så man kan förstå den israeliska oron i den meningen, att andra fördragsorgan kanske kommer att ta detta som en signal för att nedgradera Israels anspråk eller att vidta aggressiva rättsliga åtgärder mot Israel. Men jag tror inte att det handlar om vad palestinierna gör juridiskt, utan mer om vad de gör politiskt, och delvis kanske Israels oro har att göra med en missuppfattning av hur politiken kommer att spelas ut. Det kan, med andra ord, vara så att hotet är överdrivet.

Fråga: Kan palestinierna själva, som icke-statliga observatörer, presentera resolutionsförslag i Generalförsamlingen?

Svar: Det kommer att krävas en stat som agerar sponsor för förslaget. Men en av förmånerna som de har som en del av sin status som en icke-statlig observatör och som inga andra observatörer har är rätten att presentera resolutioner till ordföranden. Det sker ingen omröstning förrän det finns en statlig sponsor, men de kan alltid presentera resolutionsförslag, och det gör de hela tiden. Majoriteten av resolutionerna mot Israel är skrivna av den palestinska delegationen.

Fråga: Vissa israeliska politiker hävdar att när en palestinsk stat erkänns kommer eventuella missiler som avfyrats från Gaza mot Israel att betraktas som en krigshandling. Skulle något ändras i denna mening, dvs. att Israel skulle vara mer fri att besvara sådana attacker?

Svar: Jag tror inte det. I internationell rätt finns det något som kallas för internationella väpnade konflikter och något som kallas för icke-internationella väpnade konflikter. Stater har i vissa avseenden större rättigheter att agera i icke-internationella väpnade konflikter än i internationella väpnade konflikter. Nu förhåller det sig som så att den Internationella domstolen [ICJ, ej att förväxla med den Internationella brottmålsdomstolen, ICC] i Haag i sitt yttrande från 2004 om barriären, kallat ”Muren som är byggd på de ockuperade palestinska områdena”, konstaterade att terroristattacker vars förrövare utgått från bortom den Gröna linjen inte ger Israel rätt till självförsvar, eftersom den Gröna linjen inte är en internationell gräns. Därför råder det ingen internationell väpnad konflikt och därför har Israel inte rätt till självförsvar. Nu tror jag faktiskt att detta tekniskt sett är korrekt, men det är också tekniskt sett irrelevant, eftersom man visserligen behöver kunna hävda rätt till självförsvar för att korsa en internationell gräns för att attackera en annan stat, men detta krävs inte en i en icke-internationell väpnad konflikt. Om stater inte korsar internationella gränser behöver de inte någon juridisk doktrin som ger dem tillstånd att sätta in sina trupper varhelst de vill för att bemöta militära hot, så länge de efterlever internationell humanitär rätt. Om det är en internationell väpnad konflikt har Israel rätt till självförsvar, och om det är en icke-internationell väpnad konflikt har Israel ändå rätt att sätta in trupper. För övrigt kan tilläggas att i Palmer rapporten, den om flottiljen-incidenten 2010, konstateras det att Gazas status är oklart [om det är att betraktas som en stat eller inte]: konflikten är väldigt likt en internationell väpnad konflikt och Israel är berett att behandla det som en internationell väpnad konflikt, så rapporten drar slutsatsen att den lag som ska gälla är som den som rör internationella väpnade konflikter, med den givna följden att Israel givetvis har rätt till självförsvar. Så skulle det ändra något om Generalförsamlingen röstar igenom en resolution? Jag kan inte se hur det skulle göra det.

Fråga: Det finns massor av palestinska diplomatiska beskickningar runt om i världen. Efter omröstningen i FN, kommer de länder som stödjer staten Palestina att uppgradera beskickningarna till faktiska ambassader, och kommer det att göra någon skillnad juridiskt, internationellt, att staten Palestina nu får ambassader och ambassadörer?

Svar: De har redan ambassader och ambassadörer. Återigen, det finns 130 stater i världen som har erkänt staten Palestina. I några av dem kallas den palestinska beskickningen ”Palestinas ambassad”, i andra inte. Vad som pågår runt om i världen är att PLO, eller den palestinska myndigheten, beroende på vilken hatt de bär just den dagen, går till stat efter stat och ber länder att uppgradera deras beskickningar till ambassader och deras diplomater till ambassadörer. Under sommaren pågick detta i Latinamerika. Detta är något som kontinuerligt pågår och som kommer att fortsätta. Kommer vi att se flera stater ändra sin position efter om omröstning i Generalförsamling? Jag tvivlar på det. De flesta länder har redan högljutt diskuterat den här frågan och kommer att fortsätta att göra det efteråt. Det pågick diskussioner i en rad länder i Europa, det diskuterades i Ryssland, det fanns diskussioner i Latinamerika och de kommer att fortsätta. De stater som inte har ambassader kommer att överväga att uppgradera dem till ambassader. Jag tror faktiskt att det i vissa av dem kommer att uppstå en omvänd diskussion. Säkerligen kommer någon i Europa att framföra argumentet att palestiniernas beskickning istället bör nedgraderas som straff för deras unilaterala handlande. Jag tror inte att det kommer att resultera i något, men det är en debatt som kommer att föras. Ingenting kommer att hända på den magiska dagen efter att de har lagt fram en resolution och omröstningen skett, såvitt jag kan förstå.

Fråga: Kan du säga något om Samverkan för fred-resolutionen [Uniting for Peace-resolution, Generalförsamlingsresolution 377], som har föreslagits som en väg framåt för palestinierna om Säkerhetsrådet skulle välja att inte acceptera deras ansökan om FN-medlemsskap?

Svar: Detta är antingen ett missförstånd av Israels förra ambassadör till FN eller, mer troligt, en missuppfattning av reportern som intervjuade henne, men vid en viss punkt blev detta en stor sak i Israel. Samverkan för fred är en procedurmässig resolution med syfte att föra vissa saker till omröstning i Generalförsamlingen som Säkerhetsrådet inte kan rösta om. Anledningen till att detta är nödvändigt är för att det står i FN-stadgan att Generalförsamlingen inte ska göra rekommendationer i frågor som ligger under Säkerhetsrådets jurisdiktion. Konflikten mellan Israel och palestinierna ligger på Säkerhetsrådets permanenta dagordning. Varje resolution avslutas alltid med frasen ”Säkerhetsrådet hänskjuter frågan” vilket betyder att Säkerhetsrådet fortfarande anser att frågan ligger under deras jurisdiktion. Enligt FN-stadgan är Generalförsamlingen inte tänkt att utfärda rekommendationer i sådana frågor, men det gör den hela tiden ändå. Ibland kommer man ihåg att åberopa Samverkan för fred-resolutionen, men oftast inte. Den utfärdar ändå rekommendationer och ingen ägnar saken någon uppmärksamhet. Ger Samverkan för fred-resolutionen Generalförsamlingen makt att göra någonting utöver det den faktiskt har mandat att göra, nämligen att ta saker i övervägande? Nej, resolutionen ger den rätt att utfärda rekommendationer under omständigheter där den annars inte hade kunnat utfärda rekommendationer. Kan den omvandla dessa rekommendationer till lag, med stöd av Samverkan för fred-resolutionen? Nej. Vissa människor tycks tro att denna resolution gör det möjligt för Generalförsamlingen att agera som om den vore Säkerhetsrådet och genomdriva bindande resolutioner eller utfärda bindande sanktioner, och det gör den inte. Generalförsamlingen kan, med eller utan Samverkan för fred-resolutionen, imorgon rekommendera militära och ekonomiska sanktioner mot vilken stat som helst, det är bara det att de inte kommer att vara bindande för någon stat.

Avi Bell, professor i juridik vid Bar Ilan-universitetet i Israel och San Diego-universitetet i USA